国家大气、水、土壤污染治理方略对中国石化产业发展与布局的影响研究

随着党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，党的十八届五中全会提出包括绿色发展在内的“五大发展理念”，国务院出台了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》。这些大政方针必将对国内石化产业的发展理念和生产经营产生重要影响。本文在总结国家大气、水、土壤治理方略的基础上，分析其对国内石化产业的影响，并就石化产业发展和布局提出建议。 1 国家大气、水、土壤污染治理方略 1.1 国家生态环境治理方略 当今国际社会，环境保护已成为具有社会责任感企业的核心理念之一。党的十八大提出了大力推进生态文明建设的战略部署，将我国环境保护工作提升到前所未有的新高度，生态文明精粹体现了从古至今人类保护环境的美好愿景与共识。2015 年 12 月，在巴黎气候变化大会上，中国向联合国提交“国家自主决定贡献”，二氧化碳排放 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰、单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%～65%。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“生态环境质量总体改善”作为主要目标之一，要求“生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。” 生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，其核心要素是和谐与人文发展。生态文明是继人类发展长河的原始文明(灰色文明)、农业文明(黄色文明)、工业文明(黑色文明)之后的绿色文明，是历史发展的必然阶段。建设生态文明，是我国在新世纪建设美丽中国、控制环境污染、解决生态环境问题的核心理念及总纲。 我国建设生态文明当前和今后一段时期内亟须完成的四项任务是优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度及加强生态文明制度建设。这既是我国为建设生态文明、建设美丽中国、实现中华民族永续发展的重大举措，更是就人类未来的美好愿景所做出的庄严承诺。 从 2013 年11 月 15 日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，再到 2015 年 9 月 21 日中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容，提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，为我国生态文明建设做出了顶层设计(见图 1)，一系列环保法规也相继出台。 2014 年 4 月 24 日，被称为史上最严环保法的《中华人民共和国环境保护法》(修订版)正式发布。新环境保护法有五大亮点：一是新举措，建立公共检测预警机制。新修订的环境保护法对公众最为关心的雾霾治理等大气污染，做出了有针对性的规定。二是新制定，划定生态保护红线。修订后的环境保护法首次将生态保护红线写入法律，国家在重点生态保护区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，划定生态保护红线，实行严格保护。三是新主体，环境公益诉讼主体扩大。新法第五十八条扩大了环境公益诉讼的主体。四是新标准，按日计罚无上限。环境违法成本低的问题，也是新法着力解决的一个问题，在法律责任部分设计了按日处罚制度。五是新职责，明确政府管理。进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，对于履职缺位和不到位的官员，新法规定了处罚措施。同年 12 月 27 日，国务院办公厅发布“关于推行环境污染第三方治理的意见”，为社会资本进入污染治理市场打开大门。推行环境污染第三方治理，有助于整合高水平环境专业化产业与技术力量，以较低的治理成本和较高的效率，按期完成环境治理目标。 2015 年 8 月 29 日，《中华人民共和国大气污染防治法》发布。新修订的《大气法》以大气环境质量改善为主线，为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础。该法提出既要抓重点污染物，也要抓其他污染物;既要抓区域总量减排，更要抓点源排放达标;既要抓固定源，也要抓非固定源。值得注意的是，新法增加了对燃煤、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源的管理内容。新增的挥发性有机物控制、燃油质量要求和新型煤化工与煤的清洁化利用等要求，是当前及今后一段时期内我国雾霾区域防治的总体需要。 2013—2015 年间，大气和水污染防治行动计划先后出台，土壤污染防治行动计划也在加紧制定之中，即将出台。 针对石油石化产业，2015 年 4 月 29 日，环境保护部发布了《石油炼制工业污染物排放标准》(GB31570—2015)《石油化学工业污染物排放标准》(GB31571—2015)，标准要求已与发达国家最严标准接轨，甚至更加苛刻。由此可见，应对环境问题已对石油石化行业发展形成倒逼机制，构筑安全可靠、清洁环保型的石化企业，是大力推进生态文明建设、石化企业实现绿色低碳可持续发展的必然趋势。 1.2 大气污染防治行动计划 2013 年 9 月 10 日，国务院发布了“关于印发《大气污染防治行动计划》的通知”(简称《大气十条》)。《大气十条》对石化企业的业务发展、替代燃料、油品质量升级、大气污染物防治等提出了严格的具体要求，对企业投资和运营成本等产生较大影响;挥发性有机物(VOCs)防治等污染物控制新要求提上主要治理日程。 2014 年 3 月 24 日，国家发改委等三部委联合发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》(简称《工作方案》)。按照“远近结合、标本兼治、综合施策、限期完成”的原则，加快重点污染源治理，加强能源消费总量控制，显著降低能源生产和使用对大气环境的负面影响。《工作方案》是我国近年能源行业环保要求最严格、目标最具体、措施最全面细致的大气污染治理工作方案，集中反映在新的大气污染防治要求和最苛刻的清洁燃料措施两大方面的整体工作安排。 2014 年 4 月 30 日，国务院办公厅发布“关于印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》的通知”。作为《大气十条》的重要配套政策性文件，《考核办法》明确了责任主体、考核对象、考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等，标志着我国最严格大气环境管理责任与考核制度正式确立。考核结果将作为对地方领导干部综合考核评价的重要依据。大气环境管理责任考核力度空前加大，必然对企业大气污染物防治与排放带来巨大压力。 近期，《能源行业加强大气污染防治工作方案》《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》《北京市 2013—2017 年清洁空气行动计划重点任务分解》《关于印发<京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则>的通知》和《国家发展改革委关于油品质量升级价格政策有关意见的通知》等一系列相关环境保护的政策、法规陆续出台，更具体明确了石油石化行业的大气污染防治任务。 1.3 水污染防治行动计划 2015 年 4 月 2 日，国务院发布“关于印发《水污染防治行动计划》的通知”(简称《水十条》)。《水十条》治理目标是，到 2020 年，全国水环境质量得到阶段性改善。到 2030 年，力争全国水环境质量总体改善。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善。 《水十条》直接将水体质量改善程度作为考核标准，标志着我国环保工作思路发生重大转变，从管控污染物排放总量为主向改善环境质量为主转变，以环境质量和环境效果为核心的环保时代已经到来。近期我国一些地方的废水排放标准已与(或趋近)地表水质量标准的Ⅴ类水质接轨，对企业废水深度处理技术与治理水平提出了更高要求。对于京津冀等严重缺水地区的石化企业，废水近零排放是企业直接面临的艰巨任务，如不能达到要求，可能面临“黄牌”警示(限产或停产整治)或“红牌”处罚(停业、关闭)。《水十条》对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物，纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系。 1.4 土壤污染防治行动计划(预判) 目前我国尚无土壤污染防治的专项法律法规，相关规定散见于其他有关的法律文件或政策中。这些规定存在明显的缺陷，主要表现有分散且不系统、缺乏针对性、可操作性不强、明显滞后。 土壤污染防治作为环境保护“三大战役”之一，在大气和水污染防治陆续打响的近年，不断受到各界高度重视。2014 年 5 月 14 日，环境保护部发布“关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知”。2015 年 2 月，又发布了《污染场地土壤修复技术导则》《场地环境调查技术导则》等 5 项污染场地系列环保标准。2015 年 8 月 3 日，环保部首次透露，土壤污染防治行动计划即将出台。 《土壤污染防治行动计划》将协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题，到 2020 年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。 2 国内石化产业发展与布局面临的挑战 2.1 对转变发展理念和发展模式提出新要求 生态文明建设的核心任务就是要构建资源节约、绿色低碳环保的国民经济体系，这是发展理念和发展模式的根本转变，是防控污染事半功倍的根本之策。 生态保护红线作为生态文明体制改革的顶层基准，要求石化产业必须树立红线意识，优化产业布局、调整产业发展模式及产业结构，大力发展节能环保产业等绿色经济。对不满足生态保护红线要求的城市建设项目和工业建设项目，应逐步腾退。 按照《水十条》等政策要求，石化产业空间布局优化应重点做好以下几个方面，见图 2。 调整产业布局。应按照主体功能区规划要求，合理确定重点石化产业发展布局、结构和规模;所有新、改、扩建石化项目，全部进行环境影响评价;严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目;在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策。 优化空间格局。应结合化解过剩产能、节能减排和石化企业兼并重组，有序推进位于城市主城区的石化等重污染企业环保搬迁、改造，到 2017 年基本完成。 产业转移环境监管。应对现有危险化学品石化项目布局进行梳理，开展对海洋、江河湖海沿岸石化企业的综合整治，严格环境影响评价要求，开展环境风险评价，严格落实安全防护距离、环境风险防范与应急要求。 2.2 产业空间布局将受到总量减排的严重制约 “十二五”期间，我国减排力度较大，减排指标在 COD 和 SO2 的基础上增加了氨氮和 NOx，4 项污染物在消化增量的基础上减少 8%～10%，削减量占 2010 年排放基数的 30% 左右。“十二五”前四年累计，全国主要污染物 SO2、NOx、COD、氨氮排放量分别降低 12.9% 和 8.6%、10.1%、9.8%。SO2 和 COD 已完成“十二五”降低 8% 的目标，NOx 和氨氮离“十二五”降低 10% 的目标尚有一定差距。据报道，2015 年上半年，我国四项污染物排放量继续实现了较大幅度下降，提前半年完成“十二五”主要污染物减排目标。 从各省市情况看，截至 2014 年底，各省市基本达到了 COD 和 SO2的“十二五”总量减排目标，但氨氮和 NOx 总量减排达标率较低。 从 SO2 总量减排看，全国完成情况较好。在统计的 31 个省市中，SO2 排放空间(2015 年总量减排目标减去 2014 年实际排放量)不到 1 万吨的省市有 7 个。 从 NOx 总量减排看，全国完成情况较差，发展空间有限。在统计的 31 个省市中，NOx 排放空间不到 1 万吨的省市达到 27 个。 从 COD 总量减排看，全国完成情况较好，有排放空间的省市较多。在统计的 31 个省市中，COD 排放空间不到 1 万吨的省市有 13 个。 从氨氮总量减排看，全国完成情况差，全国发展空间均受限，基本没有发展空间。氨氮排放空间最大的是甘肃，仅才 0.13 万吨。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，“扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标”，“增加重点行业挥发性有机物排放量等作为约束性指标”，“实施工业污染源全面达标排放计划”。预计“十三五”期间各省市减排任务将更重，存量发展只能是提高产品质量，调整产品结构，同时努力实现世界先进污染物排放标准;增量发展难有环境空间，必须实现近零排放。 2.3 环保投资将急剧增加 新标准实施，提高排放控制要求，意味着石化企业对环保方面的投资将急剧增加。据初步测算，《石油炼制工业污染物排放标准》实施后，全国炼油行业 SO2、NOx、VOCs、COD、氨氮的减排量分别为 32 万吨、5 万吨、120 万吨、3 万吨、7 000 吨，相应环保投资总额约为 856 亿元。《石油化学工业污染物排放标准》实施后，全国石油化工行业 SO2、NOx、VOCs、COD、氨氮的减排量分别为 20 万吨、5 万吨、150 万吨、15 万吨、2.4 万吨，相应环保投资总额约为 475 亿元。两项环保投资合计约 1 331 亿元。 2.4 对企业加强生产经营全过程环保管理提出新要求 近两年来，国家几乎每月都会出台大气、水、土壤、固体废弃物等污染物防治相关的法律法规，将环境保护放在十分重要的位置。因此，企业应切实将环境保护放在与安全同等的确保企业正常运行的基础性前提地位，特别加以重视。 目前，新出台的大气、水、土壤、固废等污染物排放标准已逐步与世界发达国家接轨，部分指标甚至高于发达国家。这就要求石化产业，必须加强生产经营全过程环保管理，杜绝跑冒滴漏，否则将难以达到新的国家排放标准，受到严厉处罚。 例如，2015 年 6 月 23 日，环境保护部发布“关于对 2014 年脱硫脱硝设施存在突出问题企业予以处罚的公告”，对 17 家 2014 年脱硫脱硝设施存在突出问题企业予以处罚，这标志着我国已进入更加注重大气污染治理效果与改善环境质量的新阶段，也显示出强化环保监管力度的决心。 2.5 企业生产成本将大幅增加 《大气十条》《水十条》和即将出台的《土壤污染防治行动计划》等全面提高环境质量的环保目标，要求企业运营达到主要大气污染物的超低排放、废水的近零排放和有害工业废气的无味排放，无疑将提高企业的治污成本及生产成本。 例如，2014 年 9 月 1 日国家发改委等三部门联合发布的“关于调整排污费征收标准等有关问题的通知”，要求 2015 年 6 月底前，各省财政和环保部门要将废气中的 SO2 和 NOx 排污费征收标准调整至不低于每污染当量 1.2 元，将污水中的化学需氧量、氨氮和五项主要重金属污染物排污费征收标准调整至不低于每污染当量 1.4 元。该通知全面提升了原排污费征收标准的内涵，成倍提高了排污费征收标准，并且按照市场化机制实行差别收费政策，建立了约束与激励机制。2015 年 6 月 18 日，财政部等三部门又联合发布了“挥发性有机物排污收费试点办法”，要求自 2015 年 10 月 1 日起 VOCs 排污费试点首先在石油化工行业和包装印刷行业展开，标志着国家对 VOCs 的减排控制迈上实质性阶段。目前北京市已出台具体收费标准，为 10～40 元/千克 VOCs 污染当量。若全国均采用此标准，初步估算仅中国石化集团此项排污支出就将增加17 亿～68 亿元。 3 相关建议 3.1 加快转变发展理念和发展模式 党的十八届五中全会提出绿色发展理念，将实现“生态环境质量总体改善”作为总目标之一，要求实行最严格的环境保护制度，实施工业污染源全面达标排放计划，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。 石化产业作为国民经济的支柱，应带头牢固树立绿色发展理念，将发展模式从高污染、粗放型转向绿色、环境友好型;选择绿色技术，发展绿色产业;将绿色发展理念具体化、制度化，并渗透到产业和企业战略、规划、运营和项目各个层面和环节;在岗位职责中体现绿色发展的要求，将绿色发展理念真正落到实处，争当环保“领跑者”。 3.2 着力存量调整，慎重增量布局 调整发展产业存量。“十三五”期间，石化产业存量发展将面临更加严格的排放标准和新一轮总量减排制约，应优先考虑实现全面达标排放，争取生存权，为新材料等新兴业务预留发展空间。同时，根据市场需求变化，加快产业转型升级，推进产品升级换代，调整产品结构。抓好基于需求导向的供给侧结构性改革，本着质量效益原则，对于产能过剩、产品低端、没有价值贡献、环境污染严重且治理无效的落后产能，应坚决淘汰退出，并建议国家对职工安置给予资金支持。 增量发展须十分慎重。当前，全国总量减排形势严峻，增量发展、铺新摊子的环境空间十分有限，而且石化行业产能严重过剩、需求疲软，市场空间也不支持大规模石化增量投资。少数急需建设的新项目需要付出很高的环境代价，需要实现近零排放，必须选择绿色低碳工艺路线。 3.3 积极发展优势环保业务 建议按照有所为有所不为的原则，发展优势环保业务，在技术薄弱方面宜借助“第三方”社会力量。一是根据自身行业特点与技术专长，组建专业环保公司，发展具有石化产业特色的环保产业。尤其在水处理技术方面，一些石化企业已在国内具有明显技术优势和实践经验，在煤化工废水处理与近零排放应用方面已获得业内认可，可以走出石化产业去开拓其他产业市场，发展具有石化产业特色的工业水污染治理技术、设备、管理等系列化的环保产业，提升全国水污染防治能力与效率。二是针对石化产业在大气和土壤治理方面弱点，建议聘请国内外第三方环境专业化治理队伍参与治理，降低治理成本，提高治理效率。 3.4 加强全过程清洁生产 1)源头预防。即从源头上不产生或少产生污染物。随着环保标准日趋严苛、排污费和环保成本日益上升，应高度重视建设项目的前期环境论证工作。在选择新建和改建项目的工艺路线及现有项目的原料方案时，应重视环境保护对项目经济性的影响。在相同效益或效益略差的情况下，应优先选择清洁的绿色工艺路线，使用清洁能源和原料。同时，鉴于环保成本和费用所占比重逐步显现，建议把环保账算入经济账中。 2)过程控制。生产过程污染控制是环境保护的重要环节。一是推广密封或封闭式操作模式。通过技术改造，采用密封或封闭式操作模式和技术，避免污染物排放。同时，应杜绝生产过程中的跑冒滴漏。二是树立各生产环节应对后续环节负责的意识，满足后续过程对污染物指标的要求。三是持续开展清洁生产活动，把清洁生产理念融入到行业企业日常生产经营发展中，提升企业环保水平，进而大幅减少污染物排放。四是建立石化产业清洁生产和环保技术发布平台，总结、筛选成熟、经济和可靠的技术，帮助企业提升清洁生产技术水平。 3)末端治理。即治理“三废”，实现完全达标排放或最低的污染物排放，尽最大可能减轻对环境的影响。一是有前瞻性、先进性地选择治污技术，不只考虑满足当前排放标准，还要能直接或通过技术改造满足今后更严格排放标准或国际先进排放标准，避免因排放标准升级导致治污设施推倒重建的窘境。二是总结近年大量建设污染物处理设施的经验和教训，依据相关项目后评价意见，尽快制定相关技术选择规范，选择国内外先进、成熟可靠的污染控制技术，确保污染物减排治理效果。三是尽早部署 VOCs 和细颗粒物治理，避免被动。首先，摸清各生产过程中 VOCs、细颗粒物排放特性和物质清单。其次，总结现有 VOCs、细颗粒物污染控制设施的运行经验，修改提升企业层面生产装置设计、运行、检维修规范和规定。最后，加强 VOCs、细颗粒物控制技术研发或引进。四是加强与国家环保部的沟通协调，加快区域石化固废危废处理中心建设。按照临近企业集中处理原则，选点建设区域性石化固废危废处理中心。 3.5 积极参与排污权交易 积极参与排污权交易，既可通过购买排污权缓解企业必要的生产污染物排放压力，为企业争取更多的发展空间，也可将多余的排污权换取收益。在急需发展而受到总量减排制约的地区，也可通过排污权交易，获得发展所需的排污权，从而推动项目顺利进行。正常情况下，建议在环境排放空间宽松的地区发展。积极参与排污权交易，是占领企业形象高地，提高品牌美誉度的良机。